【『平和運動』誌・０１年１０月号掲載論文】
「有事法制」の現段階 (01/10/5)

松尾　高志

はじめに

　「ここまで進んだ有事法制」というテーマを与えられましたので、 この問題にかかわって、わたくしが問題だと思われる点について、 問題提起させていただきます。みなさんはおおよそのことについて は、すでにご承知のことと思いますので、問題点を絞って問題提起 をさせていただきます。

　その前提として、はっきりさせておかなければならないのは言葉 の問題、用語の問題です。これは些細な問題ではありません。言葉、 用語がクリアでなければ、認識がゆがむからです。

　「有事法制」という用語には認識のゆがみをもたらすバイアス （偏向）がかかっています。というのは、これは防衛庁特有の、防 衛庁用語だからです。「自衛隊は軍隊ではない、自衛隊である」と いうのと同じレトリックがここにはたらいているのです。言葉にゆ がみがあるのです。

　「有事」という言葉の反対語はなにか？

　「無事」です。平穏無 事、なにごともなし、です。これを自衛隊では「平時」といい、新 ガイドラインの文書では「平素」と表現しています。英語が正文で すから、英語版をみると「nomal circumstances」となっています。 では、もう一回ひっくりかえして、この「平穏無事」の反対語はな にか？

　これは軍事にかかわることですから、「戦時」にほかなり ません。戦争が起こっている時ということです。「有事」とは戦時 であり、ですから、有事法制とは戦時法制と表現するのが正しい用 語であり、認識だということです。

　以上を「まくら」にして、本題に入りたいと思います。

　日本政府が戦争をするということを前提として、そのための法制 度が必要だとしている、その戦争というのはどういう文脈での戦争 か、という問題を中心として、まいりたいと思います。

　このことはこの問題を歴史的に見ると明確に認識できます。

　これまで、この問題は、わたくしが見るところ、三つの段階を経 て進展してきています。それは自衛隊の幕僚レベル（ミリタリーの レベル）、防衛庁全体のレベル、そして政府レベルの三段階です。

　最初が１９６３年の自衛隊の統合幕僚会議主宰の幕僚研究「三矢 研究」の段階、次が１９７７年の防衛庁長官指示によってスタート した防衛庁としての「有事法制の研究」の段階、そして現在の段階 である森・小泉両首相の指示による政府レベル、内閣官房を中心と する法案化の作業、この三段階です。

　これはそれぞれ、１９６０年の日米安保条約の改定、１９７８年 のガイドライン策定、１９９７年の新ガイドラインの策定という日 米安保体制の進展に照応しています。　日米安保体制が新しい段階 を画するのに応じて、有事法制／戦時法制のレベルが、ミリタリー の部分から、防衛庁のレベルに、そして政治の課題にとレベルアッ プしてきているのです。

　１９５０年警察予備隊の発足から日米安保改定まで１０年、「三 矢研究」までが１３年。そして、新安保から旧ガイドラインまで１ ８年、またそれから新ガイドラインまでの間が１９年の時間が経過 しているわけであります。

　このことをもうすこし踏み込んで、この問題の歴史的経過を振り 返ることによって、見てみたいと思います。

（１）「三矢研究」――日米安保条約の改定

　この問題が初めて、政治の問題として登場したのは１９６５年の 国会での質疑の中でした。それは当時の社会党の議員が国会で暴露 した自衛隊の幕僚研究である「三矢研究」をとりまとめた秘密文書 の中に記載されていたのです。

　「三矢研究」というのは自衛隊の統合幕僚会議が主宰した幕僚研 究であり、それは１９６３年度に実施された図上研究のコードネー ムです。正式名称は「昭和三十八年度統合防衛図上研究」でした。 実施されたのは正確には１９６３年２月１日から６月３０日までで ありました。
　国会で暴露されたのは、この研究をまとめた文書の一部で、防衛 庁の中での文書の秘密のランクは、極秘＝シークレットでした。最 高度のトップシークレット＝機密の次のランクの文書でありました。

　この図上研究に参加したのは、統合幕僚会議の事務局を中心とし た陸、海、空３幕のトップ・エリートの幕僚＝スタッフでありまし た。ちなみにこの参加したメンバーをわたくしが１９７０年代に追 跡調査したことがありますが、皆、自衛隊の主要戦闘部隊指揮官、 幕僚となっており、まさにエリートであったことを確認することが できました。この研究は秘密裡に実施されたもので、防衛庁長官も 知らないうちに行われました。ただ、内局の防衛課のごく少数の何 人かはこの研究の図上演習部分のごく一部の視察をしていました。

　この「三矢研究」の文書の中で日本が戦争事態となった時に必要 となる有事法制／戦時法制、その時は「非常事態諸法令」と称して いましたが、それを第二次世界大戦時の、天皇制軍国主義の時代の 戦時法制から主要なものを選択して、列挙していたのです。その数 は８７本の非常事態法令でした。しかも、これらの法律が約１週間 という短期日で国会に緊急提出され、成立されるとの想定であった のです。

　この研究の想定する戦争のシナリオは朝鮮半島シナリオでありま した。朝鮮半島で戦争となり、在日米軍がそれに参戦し、その米軍 と自衛隊がどのように共同作戦を実施するかということが研究され たのでありました。この図上研究が事実であったことは、そのすぐ 後の６５年５月２７日に、北海道の恵庭事件の法廷で、これを主宰 した田中統合幕僚会議事務局長が具体的に詳細に証言しております。

　では、なぜ、この時期にそのような研究が幕僚＝ミリタリーのレ ベルで実施されたのかというと、それはその直前の１９６０年に安 保条約が改定されたことに起因していました。新条約はその第５条 で初めて公然と米軍と自衛隊が共同作戦を実施することを盛り込ん でいたからです。この第５条は現在も生きており、「日本有事」の 際の日米共同作戦行動実施の根拠となっています。米軍および自衛 隊としては第５条＝日米共同対処ができたのですから、当然、その 実施のための作戦計画を策定することとなったので、その準備の一 環として幕僚研究が実施されたのでありました。

　重要なことは、これが国会で問題となった直後の１９６５年８月 １１日の防衛庁の参事官会議で、有事法制／戦時法制が議題となり、 それを内局の長官官房法制調査官のもとで研究していくということ を決めたことです。

　当時の海原防衛庁官房長は国会で次のように答弁しています―― 「定例的にやっております参事官会議で、その前に問題になりまし た三矢研究の際のいろいろな御要望、御質問にこたえて、いわゆる 非常時体制についての法令の整備ということができていないという ことがはっきりいたしましたので、このことにつきましては、防衛 庁、私ども関係者はいままで怠慢であってまことに申しわけなかっ た、これからいろいろそういう基礎的な法令の研究をしてまいりま すということを実はお約束しておるわけであります。そういうお約 束に基づきまして、今後どのような方法、手続で非常時立法につき ましての研究をしたらいいのかということが、その日の参事官会議 の議題になっておったことは事実でございます。したがいまして、 それにつきまして、今後長官官房法制調査官のもとで関係局といろ いろ連絡をしながら研究をしていこうということきめたのが当日の 会議でございます」（１９６７年６月３０日、衆議院内閣委員会）。

　この「三矢研究」がこの問題が政治問題として登場した最初であ り、この問題のオリジンであります。防衛庁・自衛隊の考えている 戦争がどのような文脈の戦争であったかは、「三矢研究」のシナリ オが如実に物語っていると思います。以来、しばらくは、この問題 は政治の表面から水面下に入り、国民からは全く見えなくなりまし た。

（２）「有事法制の研究」――旧ガイドライン

　次にこの問題が政治問題として浮上したのが、１９７７年８月の ことでした。この時、三原防衛庁長官の正式な指示のもとで、防衛 庁は「有事法制の研究」を開始したのです。この時の実務担当者が 竹岡官房長でした。

　よく、防衛庁の「有事法制の研究」は、７８年７月の栗栖統合幕 僚会議議長の「超法規発言」がひき金だったという説が流布してお りますが、実はそうではなく、その１年前からスタートしていたと いうのが正しい認識なのです。確かに、栗栖議長が７８年７月１７ 日発売の『週刊ポスト』（７月２８日・８月４日合併号）でのイン タビューに答えて、「いざとなった場合は、まさに超法規的にやる 以外にないと思うんです」という発言をきっかけとして、有事法制 ／戦時法制の問題が大きく政治問題化したことは事実です。

　発売直後の７月１９日にも、栗栖議長は記者会見で「わが国が奇 襲攻撃を受けた場合には自衛隊として第一線の指揮官の判断で超法 規的に行動しなければならないだろう」と繰り返し発言し、７月２ ５日に当時の金丸防衛庁長官から栗栖議長は更迭されました。がこ の時、それと同時に金丸防衛庁長官は防衛庁首脳に有事法制／戦時 法制について早急に検討に入るよう指示するというパフォーマンス をしてみせました。当時の福田首相も７月２７日の国防会議の議員 懇談会で「有事立法」の研究を急ぐことを指示するというパフォー マンスを演じました。

　しかし、この時はすでに防衛庁は実務レベルで正式に「研究」に 着手しており、作業中だったのです。７月２８日に閣議で了承して、 発表されたこの年度の「防衛白書」がすでに「有事法制の研究」を 盛り込んでいたことからもこのことは明らかです。

　この間の事情は、当事者＝実務担当者あった竹岡防衛庁官房長が その後、『軍事研究』という雑誌で「背広の将軍・防衛庁惜別の誌」 というタイトルの手記で次のような具体的な証言をしております

― ― 　「幸いに法制担当の官房長に（昭和）５２年７月に就任しました ので、三原長官、丸山次官のご了解を得て（有事法制研究の）作業 を発足することとし、（昭和）５２年８月の参院内閣委員会で初の 処女質問される堀江正夫議員（自衛官OB）からその旨の要望質問を していただくこととし、これの回答として正式かつ公然と「有事法 制の研究」をスタートさせることに成功しました。三原長官は慎重 にも事前に福田総理の了解を得ておられました」。

　この質疑は１９７７年８月１１日の参議院の内閣委員会で行われ ました。ですから、栗栖発言の１年前からスタートしていたのです。 その後の作業について、竹岡氏は続けて、こう証言しています

―― 　「（防衛庁）内局法制調査官を長として、統幕、各幕法制担当者 からなるチームを編成、半年に及ぶ各幕等の熱心な勉強の結果、 （昭和）５２年１２月末には百項目以上の検討項目（その大部分は 各幕間で重複するものが多かったのですが）が整理され、法制調査 官室ではこれをおおむね１０の大項目に包括区分し、先ず簡単な 「他の法令の適用除外」項目（道路交通、船舶交通、航空、火薬類 取扱い等）から研究が開始され、２週間に１度の研究会でしたが、 （昭和）５３年７月頃まではこの項目についての一読会が終わり、 次の項目に移ろうとしておりました」。

　この段階で栗栖発言が行われたのです。

　では、なぜ１９７７年なのか？を考えてみたいと思います。これ は翌年の７８年１１月に日米政府間で合意した「日米防衛協力のた めの指針」＝旧ガイドラインに密接に関連しているのです。

　ガイドラインのスタート時点は１９７５年８月に東京で開催され た当時の坂田防衛庁長官とシュレジンジャー米国防長官との初の防 衛トップ会談にあります。この年の４月３０日にサイゴンが陥落し てベトナム戦争は決着しました。その直後のことです。この時期に、 ポスト・ベトナム期のアメリカのアジア軍事戦略の再編成のプロセ スが行われたのです。坂田・シュレジンジャー会談で自衛隊の軍事 分担の拡大が討議され、「三矢研究」以来、防衛庁でタブーとなっ ていた日米共同作戦計画を策定する作業を開始することに合意した のです。

　このため１９７６年８月に日米安保協議委員会の下部機関として 日米防衛協力小委員会が新たに組織され、ここで日米のミリタリー （制服組）の参加によりガイドラインの策定作業が始まったのでし た。日米防衛協力小委員会の下部機構として、作戦、情報、兵站の 三部会も設置され、ここでは日米のミリタリー同士が協議をすすめ ていました。ですから、この時期には、戦争計画を策定する、そし て、そうなれば当然、戦争するための法制が必要になるということ が防衛庁・自衛隊にとって課題となることがはっきりと認識され、 視野に入っていた時期だったのです。

　ここで注目しておく必要があることは、ほぼ時を同じくして、７ ８年８月に金丸防衛庁長官の指示により、統合幕僚会議を中心とし た「統合防衛研究」が開始されたということです。これも「三矢研 究」以来、タブーとされてきた戦争を想定した自衛隊の作戦計画策 定の基礎となる幕僚研究だということです。「有事法制の研究」と 「統合防衛研究」はガイドラインを視野においた、日米共同作戦計 画策定のための防衛庁としての２つのプロジェクトだったというこ とです。

　旧ガイドラインでは、「日本有事」の際の日米共同作戦計画の 「研究」を行うこと、また新しい軍事分担として、「極東有事」の 際の米軍に対する日本の「便宜供与」を行うことが決まりました。 この時の「極東」の概念は安保条約で規定されている「極東」と同 じ概念であると説明されていました。この時代に想定されていたこ とは、アメリカの軍事戦略でいえば対ソ連との戦争シナリオと朝鮮 半島での事態への対処でした。こうした文脈での戦争が想定されて いたわけです。

　坂田・シュレジンジャー会談直後に、シュレジンジャー米国防長 官が次のように述べていたことからも明らかです

―― 　「韓国に何かがあった場合は在日米軍基地の補給機能が役に立ち ますから、日本は間接的には韓国の安全に寄与できるわけです。そ れに日本の自衛力、特に防空、海上自衛隊等の存在は、周辺地域全 体の安全を高めるという派生的効用を持ちます」（７５年８月２９ 日、在日米大使館での外人記者との会見での発言）。

　こうした戦争遂行を可能するための法整備の作業が「有事法制の 研究」として、この段階で防衛庁レベルで開始されたのでした。こ の時には、旧ガイドラインは「立法上の措置は・・義務づけられる ものではない」としていたので、法制化・法案化を前提としない 「研究」である、として実施されました。

（３）「有事法制」の経過

　それ以降の歴史的な経過を追ってみたいと思います。

　防衛庁は有事法制／戦時法制を３つに分類して「研究」いたしま した。

　第１分類は、防衛庁所管の法令です。これについては１９８１年 ４月に概要が発表されました。

　第２分類は、防衛庁以外の省庁所管の法令です。これについては １９８４年１０月に概要が発表されました。

　第３分類は、所管官庁が明確でない事項に関する法令です。これ については防衛庁での「研究」は１９８７〜１９８８年に終了して、 内閣官房にあげられました。この内容については、捕虜の取り扱い などとの例示がありましたが、具体的な内容についての発表はあり ませんでした。

　ですから、これら自衛隊の行動に関わる有事法制／戦時法制に関 しては防衛庁としては作業を終えているわけです。なお、民間防衛 については第３分類に入りますが、「防衛白書」では別枠で検討が 必要だと記述しています。また、米軍の行動にかかわる有事法制／ 戦時法制も必要である、と１９８８年度の「防衛白書」から記述が はじまりました。この内容は、自衛隊の行動に関わるものの内数だ と国会では答弁しております。自衛隊についてのものが出来上がれ ば、すぐ出来るということであります。

　なお、先の栗栖発言での「超法規的行動」に関わる問題について は若干補足をしておきますと、防衛庁は発言直後の７８年９月２１ 日に次のような見解を発表していました

―― 　「最近問題となった防衛出動命令下令前に急迫不正の侵害を受け た場合の部隊の対応措置に関するいわゆる奇襲対処の問題は本研究 と別個に検討している」。

　この問題は新ガイドライン策定後にもちこされまして、これは順 序がちょっと前後しますが、昨年の１２月に「部隊行動基準の作成 等に関する訓令」を制定して、具体的な措置をとるにいたっていま す。いわゆる「交戦規則」の策定であります。

　いづれにしても、現在の日本国憲法は戦争を予定していない基本 法であるが故に、当然のことながら、日本の法律体系には戦争を想 定したものはなじまないので存在せず、新たな立法措置が必要にな っているということであります。

　（４）有事法制の法制化――新ガイドライン

　そこで、現段階ですが、現在は防衛庁の「研究」の段階から、政 府レベルでの法制化の作業の段階に至ったということなのでありま す。今年の「防衛白書」の記述にあるとおり、今年１月の森首相の 施政方針演説、また、５月の小泉首相の所信表明演説で、有事法制 ／戦時法制を「研究」ではなく、「検討する」との意志表示をした ことをもって、内閣官房を中心とした法制化の作業の段階に踏み込 んだのです。

　このことについては若干の説明が必要だと思います。 というのは、首相の国会での意志表明をもって、政府レベルでの法 制化の作業が開始されたというのは、行政改革の一環として、首相 の権限の強化がなされたことによる、ということです。内閣法４条 の改正により、首相の閣議への発議権が明確に打ち出され、内閣官 房の総合調整機能が強化されたことによって、このことが可能とな ったのです。行政改革というものが、単に国家システムを合理化す るということにとどまらず、戦争遂行可能な国家システムに国家シ ステムを変革していく一環のものとして機能していることをこのこ とは示していると思います。

　では、なぜ今年なのか？ 　それは１９９７年にガイドラインが改定されて、新たに「新ガイ ドライン路線」に日米安保体制がシフトしたことに起因しています。

　新ガイドラインは「立法上の措置を義務づけられるものではない」 という旧ガイドラインの文章の後に、「しかしながら」として「具 体的な政策や措置に適切な形で反映されることが期待される」と記 述して、法制化を推進することを明記したことによるものと言えま す。

　もう一つの重要な要因は、新ガイドラインが旧ガイドラインでの 「極東有事」を「周辺事態」というニューファッションのもとで強 く前面に押しだし、法整備についても「周辺事態」についての法整 備を先行させたということと密接な関係があるということです。

　「周辺事態」というのは、普通の言葉で言えば、アジア・太平洋 地域で戦争が発生し、その戦争に在日米軍が参戦し、それに自衛隊 が武力行使をしない範囲での作戦行動で協力するという内容です。 もちろん日本政府全体、地方公共団体、そして民間の協力も行うこ とにしています。この「周辺事態」での自衛隊の作戦行動は個別的 自衛権の行使ではないという日本政府の見解にもとづき、この「事 態」に対処するための法的な措置として新たに、「周辺事態法」、 「自衛隊法改正」、「船舶検査法」そして「日米物品役務相互融通 協定」の改正を行いました。現在これは施行されています。これら の内容については、新ガイドライン法制定に反対する運動の中でご 承知のことでありますので、ここでは省略させていただきます。

　なお、この自衛隊の作戦行動を、アメリカ軍と戦争している当事 国がどう判断するかは、日本政府の見解とはまた別個の問題となる と思います。

　いづれにしても、こうしたことを可能とする法整備を終えたので、 次の段階である「日本有事」の際の有事法制／戦時法制の整備の段 階に入ったのが、現段階だということであります。

　有事法制／戦時法制については、政府は「わが国への武力攻撃が 発生した場合」のものだと主張しているわけですから、いわゆる 「日本有事」の際の法的措置をすることが目的です。政府の言うと ころの個別的自衛権の行使の事態です。

　新ガイドラインでは、「周辺事態」と「日本有事」とを表現上、 別個のものとして分けて記載しておりますが、わたくしの新ガイド ラインの理解では、両者はリンクしており、ワンセットであります。 （『平和運動』誌（８・９月合併号）をご参照ください）。

　結論を言えば、新ガイドラインでは、「周辺事態」が「日本有事」 に「波及」する、また、両者が同時に発生することを想定している のです。

　したがって、新ガイドライン路線の下での戦争とは、アジア・太 平洋地域での戦争のことであり、そのための法的な措置なのであり ます。冒頭で申し上げましたように、これは抽象的、一般的な意味 で「日本を守るため」の法整備ではないということであります。な ぜ、「わが国に対する武力攻撃」が発生するのかといえば、それは 日本政府がアジア・太平洋地域でのアメリカ軍の実施する戦争に加 担するからであるというほかありません。

　なお、防衛庁では、平時と戦時のグレーゾーンにあたるところの 「領域警備」についての法整備が必要だとして、自衛隊法の改正を 企図していることをつけくわえておきたいと思います。

　また、「防衛白書」には記載がありませんが、有事ACSA(日米物 品役務相互融通協定の改定）ないしは、戦時ホスト・ネーション・ サポート協定が必要となると思われます。

　（本稿は０１年８月に東京で行った講演を整理したものである）

松尾　高志